多名學(xué)者對(duì)個(gè)稅法修正案草案提出建言

　　對(duì)個(gè)人所得稅法修正案草案的五點(diǎn)建言

 

　　全國(guó)人民代表大會(huì)于2018年6月29日公布《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法修正案（草案）》（以下簡(jiǎn)稱為“草案”），并開(kāi)始為期30天向公眾征求意見(jiàn)的法定程序。

 

　　這是自《個(gè)人所得稅法》1980年出臺(tái)以來(lái)的第七次修訂，也是最大的一次修訂。此次修訂的主要內(nèi)容，首先是工資薪金、勞務(wù)報(bào)酬、稿酬和特許權(quán)使用費(fèi)四項(xiàng)勞動(dòng)性所得首次實(shí)行綜合征稅；其次是個(gè)稅綜合所得起征點(diǎn)提到每月5000元（6萬(wàn)元/年）；再次是增加子女教育、繼續(xù)教育、大病醫(yī)療、住房貸款利息和住房租金等專項(xiàng)附加扣除；最后是優(yōu)化調(diào)整稅率結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大較低檔稅率級(jí)距。與現(xiàn)行個(gè)人所得稅法相比，草案在一定程度上有利于減輕居民稅收負(fù)擔(dān)。

 

　　但是通過(guò)深入討論和仔細(xì)研究，我們認(rèn)為，現(xiàn)有草案仍存在較大局限，雖然是大修，但考慮不夠周全，如綜合征收的范圍、最高稅率的調(diào)整、免征額的確定、專項(xiàng)附加扣除的細(xì)則、政府部門(mén)授權(quán)等條款仍需進(jìn)一步修改。

 

　　基于討論共識(shí)，我們針對(duì)該草案，提出如下五點(diǎn)建言。

 

　　第一，堅(jiān)持依法治國(guó)，落實(shí)稅收法定原則，嚴(yán)格遵守《立法法》有關(guān)規(guī)定，征稅范圍、專項(xiàng)附加扣除的范圍與標(biāo)準(zhǔn)等稅收基本要素制定權(quán)應(yīng)該由全國(guó)人大保留。

 

　　十九大以來(lái)，堅(jiān)持全面依法治國(guó)是新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略。黨中央審議通過(guò)的《貫徹落實(shí)稅收法定原則的實(shí)施意見(jiàn)》，要求落實(shí)稅收法定原則。全國(guó)人大常委會(huì)法工委負(fù)責(zé)人在答記者問(wèn)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“稅種的設(shè)立、稅款的征收、收入的使用，直接關(guān)系納稅人的切身利益，關(guān)系人民的福祉，應(yīng)由代表人民行使國(guó)家權(quán)力的立法機(jī)關(guān)以法律的形式予以規(guī)范。”

 

　　依據(jù)稅收法定原則，稅收制定權(quán)力依法屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)�！读⒎ǚā返诎藯l明確規(guī)定：“下列事項(xiàng)只能制定法律：……（六）稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度。”

 

　　但草案第二條第十款規(guī)定：“下列個(gè)人所得，應(yīng)納個(gè)人所得稅：……（十）經(jīng)國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)確定征稅的其他所得。”草案第四條第十款、第五條第四款分別給與了國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)確定減稅、免稅范圍的權(quán)力。第六條最后一款規(guī)定：“專項(xiàng)附加扣除的具體范圍、標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施步驟,由國(guó)務(wù)院財(cái)政、稅務(wù)主管部門(mén)商有關(guān)部門(mén)確定。”

 

　　征稅范圍、免稅與減稅的內(nèi)容，專項(xiàng)附加扣除的基本內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，是稅種的基本要素，應(yīng)當(dāng)在《個(gè)人所得稅法》中直接明確。草案中多處出現(xiàn)將關(guān)鍵稅收基本內(nèi)容的決定權(quán)授權(quán)給財(cái)政部的條款，明顯違背《立法法》第二款第六條關(guān)于稅收制度必須且只能制定法律的規(guī)定，也不符合稅收法定原則，削弱了全國(guó)人大及其常委會(huì)的稅收制定權(quán)。

 

　　此外，財(cái)政部擁有部分稅收制定權(quán)，存在“部門(mén)利益法律化”的空間，不利于切實(shí)保障公民的基本財(cái)產(chǎn)權(quán)益，不符合全面依法治國(guó)，建設(shè)法治國(guó)家、法治政府的時(shí)代基本方略。

 

　　我們建議，刪除上述第二條第十款、第四條第十款、第五條第四款三處違背《立法法》規(guī)定和稅收法定原則的條款，由全國(guó)人大制定法律確立征稅范圍，不得授權(quán)給財(cái)政部。修改第六條最后一款，直接規(guī)定專項(xiàng)附加扣除的范圍、標(biāo)準(zhǔn)。修改第十一條第一款，規(guī)定預(yù)繳預(yù)扣的基本內(nèi)容，稅務(wù)機(jī)關(guān)依此制定細(xì)則。

 

　　其次，《個(gè)人所得稅法》的修訂事關(guān)重大，應(yīng)該審慎立法，不宜操之過(guò)急，不能只追求立法速度，忽視立法質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)以認(rèn)真、嚴(yán)謹(jǐn)、求真、科學(xué)的態(tài)度對(duì)待此次《個(gè)人所得稅法》的修訂。財(cái)政部門(mén)、稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向全國(guó)人大提供足夠的數(shù)據(jù)、事實(shí)，為全國(guó)人大制定法律提供足夠的依據(jù)。

 

　　我們建議，在履行相應(yīng)的審查程序以后，在2019年的全國(guó)兩會(huì)期間，由全國(guó)人民代表大會(huì)全體會(huì)議審查表決通過(guò)修正案，使廣大人民群眾在2020年決勝全面建設(shè)小康社會(huì)的歷史性時(shí)期，享受到《個(gè)人所得稅法》修訂帶來(lái)的可支配收入的持久提高，不斷提升人民群眾的幸福感和獲得感，同時(shí)承上啟下，為2035年實(shí)現(xiàn)共同富裕打下堅(jiān)實(shí)的稅收制度保障。

 

　　第二，《個(gè)人所得稅法》的修訂應(yīng)當(dāng)順應(yīng)時(shí)代背景，鼓勵(lì)創(chuàng)新，著眼于提高中國(guó)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，以應(yīng)對(duì)復(fù)雜國(guó)際環(huán)境。

 

　　中國(guó)改革進(jìn)入深水區(qū)，需要財(cái)稅改革予以配套，《個(gè)人所得稅法》在大幅調(diào)整的時(shí)候，要明確個(gè)稅的功能與角色，要能回應(yīng)時(shí)代的需求。

 

　　首先，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)長(zhǎng)期處于資本短缺、勞動(dòng)力過(guò)剩的狀態(tài)下，形成的稅制格局是勞動(dòng)重稅、資本輕稅。但近年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)由投資驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新依賴于發(fā)揮勞動(dòng)者的聰明才智，而勞動(dòng)重稅和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)相悖，個(gè)稅的改革方向應(yīng)當(dāng)是降低勞動(dòng)者稅負(fù)、提升創(chuàng)新力，向勞動(dòng)輕稅方向發(fā)展。

 

　　但中國(guó)個(gè)稅收入增速明顯，2000年至2017年，個(gè)稅規(guī)模增長(zhǎng)了27.9倍，遠(yuǎn)快于一般公共財(cái)政和稅收的11.9倍和10.5倍，致使個(gè)稅占稅收收入的比重從2000年的3.29%上升至2017年的8.29%。即使到了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩的2013年至2017年，個(gè)稅每年增速的平均值依然高達(dá)15.53%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期全國(guó)GDP增速的平均值7.12%、全國(guó)稅收增速的平均值7.52%、城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位平均工資增速的平均值9.71%。就在當(dāng)前，2018年上半年的個(gè)稅收入8127億，比2014年全年多750億元，僅四年時(shí)間，個(gè)稅規(guī)模就翻了一番有余。這與勞動(dòng)輕稅的方向是相悖的。

 

　　其次，近期爆發(fā)的中美貿(mào)易摩擦中，美國(guó)對(duì)中興通訊的芯片制裁，突顯了中國(guó)科技的短板。中央早在多個(gè)方面出臺(tái)政策，鼓勵(lì)科研、創(chuàng)新，給科研人員減負(fù)。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，“人才是實(shí)現(xiàn)民族振興、贏得國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)主動(dòng)的戰(zhàn)略資源”。國(guó)務(wù)院也特別要求：“充分激發(fā)人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，改革分配機(jī)制，引進(jìn)國(guó)際高層次人才，促進(jìn)人才合理流動(dòng)。”

 

　　我們認(rèn)為，要激勵(lì)人才創(chuàng)新，需要稅收制度配套，但草案沒(méi)有回應(yīng)時(shí)代的需求。工薪稅的最高稅率依然保持在45%，遠(yuǎn)超資本紅利的20%，甚至高于美國(guó)現(xiàn)行37%的稅率。勞務(wù)報(bào)酬所得、稿酬所得、特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)所得三項(xiàng)并入綜合所得后，適用超額累進(jìn)稅率，但不再適用現(xiàn)有法律減除20%的費(fèi)用的規(guī)定，也沒(méi)有擴(kuò)大較高檔稅率的級(jí)距。對(duì)高智力群體來(lái)說(shuō)，這三種收入很可能大于工薪收入，合并征稅可能增加高智力群體和創(chuàng)新活動(dòng)的稅負(fù)，從而嚴(yán)重抑制人才創(chuàng)新的動(dòng)力，也不利于企業(yè)的研發(fā)熱情，更與中國(guó)整體的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略背離。

 

　　針對(duì)境外人才，草案第二條將“居民個(gè)人”標(biāo)準(zhǔn)由原來(lái)的“居住滿一年”變?yōu)?ldquo;居住滿一百八十三天”，增加了境外人才的納稅負(fù)擔(dān)，與中國(guó)吸引國(guó)際人才來(lái)華工作的政策沖突，讓中國(guó)的人才政策在國(guó)際上處于劣勢(shì)，與當(dāng)前中國(guó)自主研發(fā)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的戰(zhàn)略背道而馳。

 

　　國(guó)際上來(lái)看，降低個(gè)人所得稅成為主流趨勢(shì)。美國(guó)稅收改革大幅削減了個(gè)人所得稅，減輕了人民的稅收負(fù)擔(dān)。在如此國(guó)際環(huán)境下，我國(guó)如果還保持較高的個(gè)人所得稅稅率，不利于鼓勵(lì)勞動(dòng)致富，也會(huì)推動(dòng)高收入者、高智力群體流向境外，這兩類群體所擁有的豐富物質(zhì)資本、人力資本自然也不能為我國(guó)所用，這將導(dǎo)致我國(guó)喪失人才競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

 

　　我們認(rèn)為，《個(gè)人所得稅法》要算大賬，要服務(wù)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)全局，以提高中國(guó)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力為目標(biāo)。稅收制度作為基本經(jīng)濟(jì)制度，不僅要能夠調(diào)節(jié)收入分配，增加人民群眾的獲得感，還應(yīng)服務(wù)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)國(guó)家發(fā)展。

 

　　當(dāng)前最大的國(guó)家戰(zhàn)略就是提升勞動(dòng)者的創(chuàng)新積極性，吸引和留住高素質(zhì)人才，服務(wù)于我國(guó)的創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略，增強(qiáng)我國(guó)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

 

　　我們建議，《個(gè)人所得稅法》修訂應(yīng)當(dāng)順應(yīng)國(guó)際稅改的趨勢(shì)，降低個(gè)稅的最高邊際稅率，提高免征額，擴(kuò)大各檔稅率的級(jí)距，將勞務(wù)報(bào)酬等所得減除20%的費(fèi)用后再納入綜合所得，以全面降低稅負(fù)，促進(jìn)對(duì)高科技人才的吸引，鼓勵(lì)科研創(chuàng)新，在制度上提供足夠的競(jìng)爭(zhēng)力，確保中國(guó)相對(duì)于美國(guó)等國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

 

　　我們建議，為吸引境外人才增加在國(guó)內(nèi)的停留時(shí)間，“居民個(gè)人”的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)保持“居住滿一年”等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

 

　　第三，以建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家為目標(biāo)，將個(gè)稅的最高邊際稅率降至30%，減除勞務(wù)報(bào)酬、稿費(fèi)等三項(xiàng)所得的20%的費(fèi)用，擴(kuò)大最高三檔稅率的級(jí)距。

 

　　創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)有賴于人才優(yōu)勢(shì)，而維持高稅率級(jí)距將對(duì)高等級(jí)人才產(chǎn)生擠出效應(yīng)。以香港和內(nèi)地的個(gè)稅比較，納稅人月收入3.5萬(wàn)-7萬(wàn)人民幣（4萬(wàn)-8萬(wàn)港元）區(qū)間，內(nèi)地按30%和35%稅率分兩級(jí)征稅，香港按7%的稅率征稅。7萬(wàn)-10.5萬(wàn)人民幣（8萬(wàn)-12萬(wàn)港元）區(qū)間，內(nèi)地按35%和45%分兩級(jí)征稅，香港按12%的稅率征稅。10.5萬(wàn)元人民幣（12萬(wàn)港元）以上，內(nèi)地按45%的稅率增稅，香港按17%的稅率征稅。即使和美國(guó)這樣財(cái)政收入極度依賴個(gè)稅的國(guó)家比，中國(guó)內(nèi)地的個(gè)稅也沒(méi)有優(yōu)勢(shì)。

 

　　從稅收征管來(lái)看，高收入人群可以采用公司化經(jīng)營(yíng)等方式合法籌劃稅收。個(gè)稅稅率遠(yuǎn)高于企業(yè)所得稅稅率，會(huì)刺激高收入者采取避稅行為，高稅率下會(huì)出現(xiàn)“收不上富人的稅”這一狀況，稅收的資金籌集和收入調(diào)節(jié)功能都無(wú)法實(shí)現(xiàn)。更有甚者，可能出現(xiàn)高收入者為避稅而移民的現(xiàn)象，其所擁有的人力資本和物質(zhì)資本流都向境外，國(guó)家得不償失。

 

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至當(dāng)前，在可獲得數(shù)據(jù)的145個(gè)國(guó)家（地區(qū)）中，最高邊際稅率在35%及以上的有61個(gè)，在40%及以上的有37個(gè)，在45%及以上的有27個(gè)；最后一類中，大多數(shù)都是發(fā)達(dá)國(guó)家或者高福利國(guó)家。其中亞洲最高邊際稅率的平均水平為27.61%，歐洲為32.52%，全球?yàn)?1.36%�？紤]到中國(guó)的社會(huì)福利水平，45%的邊際稅率讓中國(guó)在各類國(guó)際稅負(fù)排名中處于非常不利的地位，是國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)產(chǎn)生稅負(fù)重的印象的關(guān)鍵因素之一。

 

　　然而，草案依然保持了45%的最高稅率，工資薪金所得等四項(xiàng)收入累加成為綜合所得。較高檔稅率的級(jí)距本應(yīng)擴(kuò)大，但草案仍然維持最高三檔稅率的級(jí)距不變，這樣，對(duì)收入多元的人群可能要按照比以往高一檔或幾檔的稅率征收個(gè)稅，這事實(shí)上增加了這部分憑借智力、技術(shù)等個(gè)人能力獲得高收入的人群的稅負(fù)。

 

　　從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，勞動(dòng)收入能達(dá)到適用45%稅率的個(gè)人，必然也是各地方政府爭(zhēng)搶的人才。一方面，地方政府要給各種補(bǔ)貼、優(yōu)惠政策去吸引人才，另一方面，稅率還要保持在45%的罕見(jiàn)高位，這在制度上存在明顯沖突。

 

　　我們認(rèn)為，降低個(gè)稅稅率有利于減少高收入人群的避稅行為，增加財(cái)政收入，改善收入分配狀況；有利于吸引境外人才，避免我國(guó)的高收入群體（比如企業(yè)家群體）流向境外，從而提高我國(guó)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力；還有利于降低勞動(dòng)稅負(fù)，激發(fā)高智力群體的創(chuàng)新活動(dòng)。

 

　　我們建議，遵循國(guó)際稅改趨勢(shì)，簡(jiǎn)并稅率檔次。參考亞洲和歐洲最高邊際稅率的平均水平，取消35%和45%兩檔稅率，按照3%、10%、20%、25%、30%共五檔稅率累進(jìn)，適時(shí)取消25%一檔�？紤]到資本外流等因素，中國(guó)保持了20%的資本稅率，那么只能降低勞動(dòng)收入的最高稅率，以避免挫傷勞動(dòng)者的創(chuàng)新熱情。將最高邊際稅率定在30%，低于美國(guó)的37%，略高于資本所得和企業(yè)所得，既可以為人才減負(fù)，切實(shí)激勵(lì)他們創(chuàng)新，又可以避免部分人群以設(shè)立企業(yè)的形式籌劃個(gè)稅的現(xiàn)象。

 

　　我們建議，納入綜合所得的勞務(wù)報(bào)酬所得、稿酬所得、特許權(quán)使用費(fèi)所得等收入，先減除20%的費(fèi)用之后，再與工薪所得一起綜合征稅�，F(xiàn)行法律中，勞務(wù)報(bào)酬所得、稿酬所得、特許權(quán)使用費(fèi)所得、財(cái)產(chǎn)租賃所得，每次收入不超過(guò)4000元的，減除費(fèi)用800元；4000元以上的，減除20%的費(fèi)用，其余額為應(yīng)納稅所得額。這個(gè)減除的費(fèi)用實(shí)際是考慮了這些所得對(duì)應(yīng)的經(jīng)營(yíng)性成本或費(fèi)用。但此次的草案并沒(méi)有沿用原有的安排，不是很妥當(dāng)。這些收入的相關(guān)減除費(fèi)用的規(guī)定應(yīng)當(dāng)平移到修正案中。

 

　　我們建議，適當(dāng)增加較高檔稅率的級(jí)距。個(gè)稅法修訂后，25%的稅率對(duì)應(yīng)的應(yīng)納稅額調(diào)整為每年60萬(wàn)-120萬(wàn)，30%的稅率對(duì)應(yīng)的應(yīng)納稅額調(diào)整為每年120萬(wàn)以上。相比之下，美國(guó)最新通過(guò)的稅法中，單身個(gè)人的24%稅率對(duì)應(yīng)的級(jí)距為82501美元至157500美元（按最新匯率合人民幣約55萬(wàn)元至105萬(wàn)元）；32%稅率對(duì)應(yīng)的級(jí)距為157501美元至200000美元（合人民幣106萬(wàn)元至135萬(wàn)元），35%稅率對(duì)應(yīng)的級(jí)距為20萬(wàn)美元至50萬(wàn)美元（合人民幣135萬(wàn)至338萬(wàn)元）。

 

　　第四，切實(shí)增加居民收入的獲得感，將個(gè)稅免征額提至每月8000元（每年9.6萬(wàn)元），保障居民基本消費(fèi)支出，擴(kuò)大最低檔稅率的級(jí)距至每月5000元及以下（每年6萬(wàn)元以下）。

 

　　收入，是人民群眾最為關(guān)心的話題。降低居民的稅收負(fù)擔(dān)、增加居民收入，能讓人民群眾最切實(shí)感受到黨和國(guó)家“一切為了人民”的目標(biāo)，感受到新時(shí)代的優(yōu)越性，提高人民群眾的獲得感和幸福感。因此，十九大報(bào)告要求“堅(jiān)持在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)居民收入同步增長(zhǎng)、在勞動(dòng)生產(chǎn)率提高的同時(shí)實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)報(bào)酬同步提高”，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩、做大蛋糕越來(lái)越困難的情況下，個(gè)稅法的修訂，必須正視提高勞動(dòng)者稅后收入這一時(shí)代需求。

 

　　免征額體現(xiàn)的是納稅人最基本的生活需要，我們認(rèn)為，免征額的計(jì)算應(yīng)當(dāng)遵循三條原則：第一，免征額的負(fù)擔(dān)水平應(yīng)當(dāng)與2011年一致；第二，免征額的變動(dòng)幅度，應(yīng)當(dāng)與職工收入水平、消費(fèi)支出水平和通貨膨脹水平的變化一致；第三，勞務(wù)報(bào)酬所得、稿費(fèi)所得等三種收入納入綜合所得，免征額的變動(dòng)應(yīng)當(dāng)考慮這一情況。

 

　　現(xiàn)行3500元的免征額于2011年初開(kāi)始實(shí)施。從2010年到2017年，全國(guó)城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位職工平均工資上升了103%，全國(guó)城鎮(zhèn)私營(yíng)單位就業(yè)人員平均工資增長(zhǎng)了110%。同期，全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出增長(zhǎng)了81.5%，全國(guó)居民消費(fèi)價(jià)格水平增長(zhǎng)了18.9%，這意味著居民的收入與支出水平在7年間都增長(zhǎng)了100%左右。最基本的生活需要還包括對(duì)老人的贍養(yǎng)費(fèi)用，因此這部分贍養(yǎng)費(fèi)用也應(yīng)當(dāng)扣除。隨著我國(guó)老齡人口的增加，就業(yè)者養(yǎng)老壓力增加，也會(huì)相應(yīng)的增加個(gè)人的支出。

 

　　基于上述三條原則，我們建議，以2011年的3500元負(fù)擔(dān)水平為基準(zhǔn)，工資、薪金所得免征額應(yīng)至少提高到8000元，這樣才可以回應(yīng)公眾對(duì)長(zhǎng)達(dá)7年沒(méi)有提高的免征額的期待。同時(shí)，適當(dāng)減少低收入者稅負(fù)，應(yīng)納所得稅額不超過(guò)6萬(wàn)元時(shí)，統(tǒng)一適用3%的稅率，以進(jìn)一步降低中低收入人群的稅收負(fù)擔(dān)，讓最廣大人民群眾真切感受到黨和國(guó)家政策的溫暖。

 

　　我們認(rèn)為，免征額對(duì)應(yīng)的生活基本費(fèi)用隨物價(jià)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化而逐年變化，法律很難達(dá)到一年一修。所以，我們建議增加“生活基本費(fèi)用的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制”的條款。每年年初，由國(guó)務(wù)院根據(jù)物價(jià)水平、收入水平等，確定每一年的減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，在全國(guó)兩會(huì)期間，提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)審查和批準(zhǔn)。

 

　　第五，專項(xiàng)附加采用標(biāo)準(zhǔn)扣除方式，以精簡(jiǎn)程序、提高效率。

 

　　個(gè)人所得稅修正案增加了專項(xiàng)附加扣除，包括子女教育、繼續(xù)教育、大病醫(yī)療、住房貸款利息和住房租金等的支出。教育、醫(yī)療、住房涉及最基本的民生問(wèn)題，且一般是大額支出，將此納入專項(xiàng)附加扣除，體現(xiàn)了黨和政府“以人為本”的執(zhí)政理念。

 

　　專項(xiàng)附加抵扣將會(huì)影響居民的消費(fèi)和支出行為，因此要綜合考慮其他公共政策，細(xì)化專項(xiàng)附加抵扣，合理引導(dǎo)消費(fèi)行為。但是，草案沒(méi)有給出專項(xiàng)附件扣除的具體范圍、標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施步驟，僅提出“由國(guó)務(wù)院財(cái)政、稅務(wù)主管部門(mén)商有關(guān)部門(mén)確定”。

 

　　我們建議，《個(gè)人所得稅法》首先應(yīng)明確規(guī)定專項(xiàng)附加扣除的具體范圍、標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)當(dāng)將相關(guān)權(quán)力授權(quán)給財(cái)政部。專項(xiàng)附加扣除制度對(duì)稅率、實(shí)際稅負(fù)的影響很大，草案將其授權(quán)給財(cái)政、稅收主管部門(mén)，削弱了稅收法定的意義，也削弱了全國(guó)人大在稅收立法中的角色。

 

　　其次，贍養(yǎng)老人應(yīng)該納入到專項(xiàng)附加扣除范圍。我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)，增加對(duì)老人贍養(yǎng)的抵扣，有利于弘揚(yáng)我國(guó)愛(ài)老敬老的傳統(tǒng)“孝文化”，增加對(duì)不斷攀升的老年人群體的關(guān)注。

 

　　再次，專項(xiàng)附加扣除制度設(shè)計(jì)非常關(guān)鍵，如果程序復(fù)雜，納稅人申報(bào)成本過(guò)高，可能流于形式，納稅人享受不到實(shí)惠，也會(huì)使得納稅人、扣繳義務(wù)人和稅務(wù)局之間的關(guān)系復(fù)雜化，可能導(dǎo)致相關(guān)訴訟增多，把好事變成壞事。如果根據(jù)實(shí)際支出票據(jù)報(bào)銷，可能會(huì)存在程序復(fù)雜、申報(bào)難、漏洞多、監(jiān)管難的問(wèn)題。憑票據(jù)報(bào)銷，可能導(dǎo)致票據(jù)使用泛濫，票據(jù)的規(guī)范性和程序性也難以確定。報(bào)銷程序繁瑣，增加納稅人的報(bào)稅成本以及稅務(wù)機(jī)關(guān)的審核成本。一方面，納稅人可能需要“報(bào)稅中介”提供服務(wù)，或者干脆不申報(bào)，這有違該條款減輕納稅人稅負(fù)的初衷；另一方面，復(fù)雜的程序?yàn)榧{稅人虛假報(bào)稅提供了操作空間，容易增加稅務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管、審核成本。

 

　　我們建議，參考發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，子女教育、住房負(fù)擔(dān)、贍養(yǎng)老人等專項(xiàng)附加扣除采用標(biāo)準(zhǔn)扣除方法，而不能采用憑發(fā)票、按項(xiàng)扣除的機(jī)制。

 

　　標(biāo)準(zhǔn)扣除指的是以人口數(shù)（允許扣除的學(xué)齡子女、達(dá)到退休年齡的老人等）、住房（擁有按揭或租賃的住房）為計(jì)算單位，針對(duì)每人次、房次確定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)扣除金額，多不補(bǔ)，少不退。

 

　　按照標(biāo)準(zhǔn)扣除，以人口數(shù)和住房數(shù)為基準(zhǔn)點(diǎn)，而非根據(jù)票據(jù)和面積。低收入者家庭在子女教育的投入上往往小于高收入者家庭，低收入者住房面積更小、住房貸款和租金也相應(yīng)更少。若憑票據(jù)報(bào)銷，會(huì)使高收入群體獲得更多稅收專項(xiàng)扣除，而本來(lái)更需要費(fèi)用減除的低收入者家庭無(wú)法充分享受該項(xiàng)稅收優(yōu)惠。

 

　　因此，針對(duì)專項(xiàng)附加扣除，應(yīng)采取標(biāo)準(zhǔn)扣除方法，以精簡(jiǎn)納稅程序，提高申報(bào)效率。制定簡(jiǎn)單明晰高效的專項(xiàng)附加扣除規(guī)則，有利于提高納稅申報(bào)的可操作性，切實(shí)降低納稅人申報(bào)成本；稅務(wù)機(jī)關(guān)審查、監(jiān)管也相對(duì)簡(jiǎn)便，僅需核對(duì)人頭、貸款情況，就能最大程度上避免繁瑣、防止作假。

 

　　繼續(xù)教育、大病醫(yī)療等項(xiàng)目，無(wú)法標(biāo)準(zhǔn)化扣除，可以采用憑發(fā)票、按“項(xiàng)”扣除的機(jī)制。

 

　　最后，《個(gè)人所得稅法》專項(xiàng)附加扣除標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)?shù)貐^(qū)差異化處理，并建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，亦即在稅法中規(guī)定專項(xiàng)附加扣除的基本范圍、內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算方式，將費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)（指數(shù)化、收入和消費(fèi)水平）的確認(rèn)權(quán)授權(quán)給地方人民代表大會(huì)，由地方政府提請(qǐng)地方人大決定。

 

　　考慮到專項(xiàng)附加扣除的復(fù)雜性，《個(gè)人所得稅法》在確立基本原則與內(nèi)容之后，可以授權(quán)國(guó)務(wù)院決定細(xì)則，明確授權(quán)期限在兩年左右，授權(quán)期滿后，國(guó)務(wù)院應(yīng)將成熟的條款提交全國(guó)人大常委會(huì)以法律形式確定。

 

　　我們真誠(chéng)希望，此次最終通過(guò)的《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法修正案》能深入貫徹落實(shí)十九大精神，不斷增加居民的收入獲得感，按照依法治國(guó)的要求，做到科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法保障民生，達(dá)到“優(yōu)化資源配置、促進(jìn)社會(huì)公平、服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的目的。

 

　�。ㄉ虾＝鹑谂c法律研究院個(gè)稅法修正案討論小組成員包括：復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授杜莉、復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授韋森、中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授施正文、天津財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)科首席教授李煒光、浙江大學(xué)光華法學(xué)院教授鐘瑞慶、長(zhǎng)平經(jīng)濟(jì)研究所執(zhí)行所長(zhǎng)王長(zhǎng)勇，以及上海金融與法律研究院研究員傅蔚岡和聶日明。）